La devolución de la base de Guantánamo: primeras consideraciones de la CELAC

Foto extradía de nota de prensa: “Guantanamo detainees were tortured, medical exams show”.

Por: Nicolás Boeglin

Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)

En días pasados, varios medios de prensa (ver por ejemplo  nota  de El Comercio) han dado a conocer que la Comunidad de Estados de América Latina y del Caribe (CELAC) ha incluido el tema de la devolución de Guantánamo a Cuba en sus discusiones sobre la normalización de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.

Durante la III Cumbre de la CELAC realizada en Costa Rica, en enero del 2015 (ver texto  de la Declaración Final), no se había logrado incluir el tema: ver a ese respecto esta  nota  de prensa en la que se lee que “El canciller de Costa Rica, Manuel González, confirmó a que el problema de Guantánamo “no figurará” en las resoluciones de la CELAC“. No obstante, esta cumbre realizada en Costa Rica fue la escogida por las máximas autoridades de Cuba para externar sus condiciones ante una posible normalización de sus relaciones con Estados Unidos (ver nota de El Universal): en el texto del discurso de su Presidente se leyó que “El restablecimiento de las relaciones diplomáticas es el inicio de un proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales, pero esta no será posible mientras exista el bloqueo, no se devuelva el territorio ilegalmente ocupado por la Base Naval de Guantánamo, no cesen las trasmisiones radiales y televisivas violatorias de las normas internacionales, no haya compensación justa a nuestro pueblo por los daños humanos y económicos que ha sufrido”. Es de notar que la mención de Guantánamo provocó aplausos de varios de los Presidentes presentes a la cita (Nota 1).

Una concesión territorial sin plazo

Como es sabido, un tratado de 1903 entre Cuba y Estados Unidos, concede la soberanía exclusiva de Estados Unidos en esta zona de 117,6 kilómetros cuadrados: el tratado de 1903 (ver texto en inglés), de tres artículos tan solo, no prevé expiración alguna o plazo para que Cuba pueda recobrar paulatinamente su soberanía en esta parte de su territorio. En 1934, el tratado de 1903 fue objeto de una leve readecuación (ver  texto ) en un tratado bilateral suscrito entre Cuba y Estados Unidos, sin fijar un plazo de tiempo a partir del cual se ponga fin al peculiar régimen territorial establecido desde 1903. Una exposición en París en el 2004  (ver nota) exhibió varios de los cheques por 4,085 dólares que anualmente Estados Unidos paga a Cuba por concepto de arrendamiento de Guantánamo, y que Cuba se rehúsa a aceptar desde 1959.

Usualmente, las concesiones territoriales acordadas a finales del siglo XIX o a inicios del siglo XX eran hechas por un plazo de tiempo determinado, o bien objeto de acuerdos posteriores para reintegrar el territorio cedido a su titular original. Así lo ilustran devoluciones recientes: la devolución en 1997 de Hong Kong resulta de los términos de la concesión de China al Reino Unido suscrita en 1898 por un plazo de 99 años. Otro ejemplo, entre varios, lo constituye la zona del canal de Panamá: el 31 de diciembre de 1999, Estados Unidos procedió a devolver la zona del canal a Panamá, luego de suscribir una serie de tratados bilaterales, entre ellos el tratado de 1977 que establece esta fecha para poner fin al control de Estados Unidos sobre esta zona del territorio panameño (ver texto). Otras cesiones de territorios mucho más antiguas se mantienen, tal como por ejemplo, la cesión de España al Reino Unido en 1713 de Gibraltar (ver estudio reciente con ocasión de los 300 años del tratado de Utrecht).

Una “usurpación” del territorio para Cuba

Desde 1959, Cuba rechaza esta concesión territorial otorgada desde 1903 por medio de un tratado bilateral, que permite a Estados Unidos mantener fuera de su territorio su base militar más antigua. Cuba considera nulo el tratado de 1903 y el acuerdo posterior de 1934 y refiere a esta situación como una “usurpación” de su territorio en foros internacionales: ver por ejemplo, el  discurso  del 2009 de su Canciller durante la Asamblea General de las Naciones Unidas. También la califica como una “ocupación ilegal”: el Artículo 11 de la misma  Constitución de Cuba  estipula que “Cuba repudia y considera ilegales y nulos los tratados, pactos o concesiones concertados en condiciones de desigualdad o que desconocen o disminuyen su soberanía e integridad territorial”.

El pasado 21 de julio del 2015, en el marco de la reunión de los jefes de la diplomacia de Cuba y de Estados Unidos, se leyó, por parte del Canciller de Cuba, Bruno Rodríguez, (ver  reporte  de conferencia de prensa) que: “He expresado también que para Cuba la normalización de relaciones supone la solución de toda una serie de problemas pendientes, entre los cuales he mencionado el cese del bloqueo a Cuba, la devolución del territorio de Guantánamo y el completo respeto a la soberanía de nuestro país“.  En esta  versión  del discurso oficial dado por el representante cubano con ocasión de la reapertura de la embajada de Cuba en Estados Unidos, se lee que: “Solo la eliminación del bloqueo económico, comercial y financiero que tanto daño y privaciones ocasiona a nuestro pueblo, la devolución del territorio ocupado en Guantánamo y el respeto a la soberanía de Cuba darán sentido al hecho histórico que estamos viviendo hoy.”

El tema del bloqueo impuesto unilateralmente por Estados Unidos a Cuba ha sido conocido y condenado en cada Asamblea General de Naciones Unidas en los últimos 22 años, con un último ejercicio en el año 2014 (ver  nota   del sitio oficial de Naciones Unidas) que arrojó el siguiente resultado de la votación del proyecto de resolución A/69/L.4: 188 Estados a favor, 3 abstenciones (Islas Marshall, Micronesia y Palau) y dos votos en contra: Estados Unidos e Israel. Por su parte, el tema de la devolución de Guantánamo a Cuba es un ámbito sobre el que han insistido los delegados cubanos, pero que no ha encontrado tanto eco dentro de las Naciones Unidas. Para muchos integrantes de la comunidad internacional, se trata de un problema bilateral entre Cuba y Estados Unidos que debe ser resuelto mediante negociaciones entre ambos.

Guantánamo: una zona de no derecho desde el 2001

Un aspecto de Guantánamo que sí ha recibido particular atención de parte de distintos actores de la comunidad internacional y de las Naciones Unidas, es la situación de las personas detenidas que se encuentran en su base naval. Como bien se sabe, desde el 2001, esta base naval de Guantánamo es utilizada por Estados Unidos para enviar e interrogar a personas susceptibles de participar en actividades terroristas, en condiciones tales que Guantánamo ha sido considerada como una verdadera “zona de no derecho”: en el mes de julio del año 2004 tuvimos la oportunidad de indicar en un artículo publicado en La Nación sobre el carácter persistente de la tortura que “es para intentar sustraerse al derecho humanitario por lo que se recurre a la noción de “combatientes ilegales” ideada por el Pentágono para calificar a las personas capturadas en Afganistán a partir de enero del 2002; es para realizar interrogatorios “intensivos” a estas personas, sin la posible intervención de un juez, o de un abogado, por lo que se crea una verdadera zona de “no derecho” en la base militar norteamericana de Guantánamo”.

Un artículo en una publicación especializada en derechos humanos en Estados Unidos advertía ya en el 2002 de manera vehemente que: “In the interest of its own credibility, as well as the future safety of its own armed forces, the U.S. government would be well advised to reconsider its position and comply with all of its obligations under the Conventions” (Nota 2).

El estatuto jurídico de las personas encarceladas en Guantánamo (a la luz de las garantías que otorga el derecho internacional humanitario y el mismo derecho norteamericano) ha sido objeto de abundantes acciones legales ante la Corte Suprema de Estados Unidos. Remitimos al lector al análisis de María Dolores Bollo Arocena del caso Hamdan del año 2006 publicado en España titulado “Hamdan v. Rumsfeld. Comentario a la sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos el 29 de junio de 2006” (ver  enlace  a texto completo de este artículo). Otros estudios por parte de la doctrina en derecho internacional han sistematizado la reflexión sobre la situación imperante en la base militar de Guantánamo (Nota 3).

Como previsible, una zona de “no derecho” como Guantánamo no podía sino expandirse para lograr plenamente sus objetivos: en el 2006, un informe de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa criticó duramente a los Estados europeos que colaboraron con autorizaciones de aterrizaje y de sobrevuelo a operaciones clandestinas y vuelos furtivos solicitados por Estados Unidos para trasladar a personas desde Oriente Medio hacia su base en Guantánamo. La parte II de dicho informe denominado “Alleged secret detentions and unlawful inter-state transfers involving Council of Europe member states” da una idea del esfuerzo de creatividad al que fueron sometidos varios Estados para burlar los controles previstos por su propio derecho interno (Parte II del informe disponible aquí ).

En junio del 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA) adoptó el  informe  denominado “Hacia el cierre de Guantánamo“.  Un  enlace  del sitio oficial de la OEA ofrece un detallado panorama de las diversas gestiones realizadas desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sin mayor éxito, entre el 2002 y el 2015.

El título de este informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos posiblemente recuerde una promesa de campaña del Presidente Barack Obama para su primer mandato en el 2009 y para su segundo. Con relación a las expectativas creadas por la administración del Presidente Obama en el 2009, un largo editorial del American Journal of International Law – cuya lectura recomendamos – concluía en el 2009 que, luego de los abusos cometidos durante la administración del Presidente George W. Bush, Estados Unidos tenía ante sí una oportunidad histórica de rectificar el rumbo equivocado en su lucha contra el terrorismo: “The Supreme Court, the Obama administration, Congress, and legal advocates now have a new opportunity to decide whether and how to align U.S. legal discourse and policy with the longstanding international legal framework” (Nota 4).

Cuba y Guantánamo ante la Comisión de Derechos Humanos en el 2005:

Vale la pena recordar que en el 2004, Cuba había elaborado un texto a ser presentado y votado en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas (compuesta por 53 Estados miembros) para que se investigara la situación de los detenidos en Guantánamo. Ello dio lugar a numerosas gestiones de Estados Unidos y de la Unión Europea para torpedear esta iniciativa. En este cable de Wikileaks, se informa de las gestiones de Estados Unidos con República Dominicana para que votara en contra (ver cable de Wikileaks del 21/04/2004) y del “seguro” alemán previsto por Estados Unidos en caso de que Cuba cumpliera con su amenaza; mientras que Guatemala (ver cable del 6/04/2004),  así como Italia, y muchos otros, garantizaban a Estados Unidos un voto en contra del texto cubano (ver cable  Wikileaks del 20/04/2004). En este cable del 2005 publicado por The Guardian en el 2010 (ver cable), se lee, con relación al papel jugado por los Países Bajos, que “The Dutch also helped sway the EU to vote against the Cuban-sponsored resolution on Guantanamo at the Human Rights Commission last year despite concerns about the treatment of detainees”.

Finalmente, ante la posible presentación de una moción para evitar que se conociera el texto (la cual hubiera sido auspiciada por miembros de la Unión Europea), y ante las fuertes presiones de Estados Unidos sobre varias delegaciones, Cuba optó por no solicitar voto alguno y retiró su texto  (ver  nota  del NYTimes).

Un año después, en abril del 2005, un proyecto de resolución similar fue presentado por Cuba: se trata del documento E/CN.4/2005/L.94/Rev.1 cuyas versiones oficiales están disponibles en este enlace. La parte dispositiva se leía como sigue:

1. Pide al Gobierno de los Estados Unidos de América que autorice una misión de determinación de hechos imparcial e independiente a cargo de los procedimientos especiales correspondientes de la Comisión de Derechos Humanos sobre la situación de los detenidos en su base naval en Guantánamo;

  1. Pide también al Gobierno de los Estados Unidos de América que, con miras a alcanzar ese fin, autorice a la Presidenta-Relatora del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, al Relator Especial sobre la cuestión de la tortura, al Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y al Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados a visitar los centros de detención establecidos en esa base; …“

Presentada la iniciativa cubana, a pesar de presiones para que no lo hiciera, el texto fue votado con el siguiente resultado: la propuesta fue rechazada por 22 votos en contra, 23 abstenciones y 8 votos a favor, entre los cuáles, además de Cuba, se unieron por parte de América Latina, Guatemala y México (ver  nota  de La Nación). Entre los 22 Estados que votaron en contra, en América Latina se incluyen a Costa Rica, Honduras y Perú. Entre los que se abstuvieron, se contabilizó a Argentina, Brasil, Ecuador y Paraguay por parte de América Latina (ver  detalle  del voto).

Esta iniciativa cubana se dio unos días después del voto de una resolución por parte de la Comisión de Derechos Humanos, auspiciada por Estados Unidos y la Unión Europea, exigiendo establecer un mecanismo de monitoreo sobre la situación de los derechos humanos en Cuba (ver  nota  de El Pais). La parte dispositiva de dicha resolución se leía como sigue:

“1. Invita a la Representante Personal de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos a que informe a la Comisión sobre el estado actual de las situaciones tratadas en las mencionadas resoluciones de esta Comisión;

  1. Decide seguir examinando esta cuestión en su 62º período de sesiones en relación con el mismo tema del programa, ocasión en la que la Representante Especial de la Alta Comisionada presentará su informe”.

La resolución fue adoptada por 21 votos a favor, 17 en contra y 15 abstenciones (ver  detalle  del voto de la Resolución E/CN.4/2005/L.31). En el primer grupo, además de Estados Unidos y Canadá se contabilizaron por parte de América Latina a Costa Rica, Guatemala, Honduras y México. En contra votaron, por parte de América Latina, únicamente Cuba, y se abstuvieron Argentina, Brasil, Ecuador,  Paraguay, Perú y República Dominicana.

Para algunos analistas la votación de ambos textos en abril del 2005 puso a prueba la consistencia  de varios Estados en materia de derechos humanos ante la opinión pública internacional, como por ejemplo lo evidencia esta nota sobre el caso particular de México (ver  nota  de La Jornada). En el caso de la Unión Europea, los delegados de sus Estados miembros hicieron caso omiso de una resolución del Parlamento Europeo adoptada unos años atrás sobre la situación en Guantánamo (ver  texto  de resolución del 2002) y de una recomendación al Consejo emanada del mismo Parlamento en febrero del 2004 (ver texto).

Más allá de las inconsistencias de algunos, el tema de Guantánamo mantuvo el interés de varios órganos de Naciones Unidas durante el 2005. Unos meses después del delicado ejercicio diplomático realizado en abril del 2005, diversos relatores  y expertos independientes de Naciones Unidas en materia de derechos humanos hicieron público un llamado conjunto a Estados Unidos (ver  texto  integral en inglés con fecha de junio del 2005) en el que indicaban que: “We deeply regret that the Government of the United States has still not invited us to visit those persons arrested, detained or tried on grounds of alleged terrorism or other violations in Iraq, Afghanistan, or the Guantanamo Bay naval base”. Antes de concluir su misiva con la  indicación detallada de las diversas gestiones realizadas desde el 2001 sin obtener respuesta por parte de Estados Unidos, los expertos señalaban en el 2005 que: “Due to the seriousness of the allegations, the lack of cooperation and given the responsibilities to our respective mandates, we will jointly conduct an investigation based on all credible sources regarding the situation of the detainees in Guantanamo Bay. In the meantime, should the Government of the United States extend a visit to Guantanamo Bay we would welcome this development and would incorporate the findings from our mission into our other investigations“.

El comunicado de la CELAC: un primer paso con posibles repercusiones

Volviendo al tema de la devolución del territorio de Guantánamo a Cuba como tal, este ha sido objeto de pocos llamamientos por parte de otros Estados, con excepción de declaraciones oficiales dadas por algunos de los integrantes de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (más conocida como ALBA). A diferencia de algunos titulares de prensa de los últimos días que refieren a palabras tales como “exige, “pide” o “reclama”, el comunicado oficial adoptado por la CELAC en Ecuador el pasado 28 de Agosto del 2015 en el marco de una reunión de coordinadores nacionales, utiliza términos más moderados. Ello puede resultar, al menos en parte, de una negociación tendiente a adoptar el texto por consenso, único mecanismo de adopción de decisiones vigente a la fecha en el seno de la CELAC.  De manera a ofrecerle al lector mayor claridad en cuanto a los términos y al tono acordados entre los 33 delegados de la CELAC, nos permitimos reproducir al final de estas líneas el texto completo del comunicado oficial de la CELAC. No obstante, y a modo de conclusión, se puede señalar que se trata de un primer comunicado de un foro internacional sobre la devolución de Guantánamo a Cuba, realizado en un marco multilateral como el de la CELAC y que hace eco al discurso en Costa Rica del Presidente de Cuba del mes de enero del 2015. Este primer llamado bien podría ser segundado, a corto y mediano plazo, por otras resoluciones y/o declaraciones adoptadas en el marco de otros recintos internacionales.

—–Texto oficial del comunicado de la CELAC sobre la devolución de Guantánamo a Cuba——

La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), 

Reiterando su compromiso con el multilateralismo, los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y el Derecho Internacional, incluyendo la igualdad soberana y la integridad territorial de los Estados,

Reafirmando la Proclama de la América Latina y el Caribe como Zona de Paz, acordada en su II Cumbre en La Habana, el 29 de enero de 2014,

Consciente de la existencia por más de un siglo, de la Base Naval de los Estados Unidos en Guantánamo, territorio de la República de Cuba,

Actuando a la luz del proceso hacia la normalización de relaciones entre la República de Cuba y los Estados Unidos de América, que constituye un elemento que contribuye a la estabilidad de la América Latina y el Caribe,

Considera que la devolución a la República de Cuba del territorio que ocupa la Base Naval de los Estados Unidos en Guantánamo debe ser un elemento relevante de ese proceso, mediante un diálogo bilateral apegado al Derecho Internacional.

——–Notas—–

Nota 1: El discurso completo del Presidente de Cuba durante la III Cumbre de la CELAC en enero del 2015 se puede apreciar en este video (ver enlace).

Nota 2: Véase CHLOPAK E., “Dealing with the Detainees at Guantanamo Bay: Humanitarian and Human Rights Obligations under the Geneva Conventions”, Vol. 9, Human Rights Brief (2002), pp. 1-5, p. 5. Texto disponible aquí

Nota 3: Ver por ejemplo, entre muchos, el artículo  de Ruth Abril publicado en España en la Revista Electrónica de Estudios Internacionales durante el año 2005 titulado “De Guantánamo, a Bagdad. Estatuto jurídico y trato a los “detenidos en la lucha contra el terrorismo”  (texto disponible aquí) y el de Luis Benavides publicado en el Anuario Mexicano de Derecho Internacional (AMDI), titulado “El estatus jurídico internacional de los prisioneros detenidos por Estados Unidos de América en Guantánamo, Cuba, a raíz del conflicto en Afganistán” (texto disponible aquí). De igual manera, el artículo publicado en la Revista del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICIR) de Silvia Borelli, titulado “Echar luz sobre un vacío jurídico: el derecho internacional y las detenciones en el extranjero en el marco de la “guerra contra el terrorismo” publicado en el 2005 (texto disponible aquí). O bien, entre muchos otros,  el  siguiente artículo de Wanda Mastor publicado en el Annuaire Français de Droit International del 2008 titulado “La prison de Guantanamo : réflexions juridiques sur une zone de «non-droit »  (texto disponible aquí)  y la investigación de Camile Jacquot publicada en Suiza en el 2011 y titulada : “Le statut des détenus de Guantanamo capturés en Afghanistan au regard du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme : quelle protection dans le cadre de la « guerre contre le terrorisme » ? »  (texto disponible aquí).

Nota 4: Véase GOODMAN R., “Editorial. The detention of civilian in armed conflict”, Vol. 103 AJIL (2009), pp. 49-74, p.74.

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